因潜在安全问题 特斯拉宣布在美召回约12.5万辆汽车

内容摘要：　参见[美]杜赞奇：《从民族国家拯救历史：民族主义话语与中国现代史研究》，王宪明译，社会科学文献出版社2003年版，第54-55页。

参见[美]杜赞奇：《从民族国家拯救历史：民族主义话语与中国现代史研究》，王宪明译，社会科学文献出版社2003年版，第54-55页。

长期以来，受计划经济模式等多种传统因素的影响，我国的国家和社会呈现一体化模式，国家控制百姓生活的一切领域，个人利益被国家利益淹没，扼杀了私法发展的空间，呈现出公法一统天下局面。政府诚信是现代政府的生存基础及其良性运行的支点。

2004年国务院发布的《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》专门就依法行政进行了规定。政府诚信建设，立法是关键。政府诚信建构是法治政府建设的题中之义。少数行政法律法规在其法律责任篇或其他章节中部分涉及对信息不公开、不作为、渎职、失职、弄虚作假、徇私舞弊、敲诈勒索、索贿、受贿、参与营利性活动、滥用职权、超越职权、行为违规、不合程序、泄密等政府行政人员违法行为和失信行为的惩戒问题。关键是，完善相关的责任制度，明确失信的个体责任，严格责任追究，使行政主体对自己的失信行为承担相应的责任后果。

高昆、马林艺：《互联网+背景下基层政府诚信建设研究》，载《决策探索》(下半月)2017年第4期。广东省深圳市早在2004年就提出5年之内建成法治政府。行政规则的效力决定其在整个法秩序中的地位，同时也制约着行政规则与其他法现象的关系。

[30]See Bertrall L. Ross, Denying Deference: Civil Rights and Judicial Resistance to Administrative Constitutionalism, 2014 U. Chi. Legal F.223, 256(2014)., p.234. [31]参见陈骏业：《重新定位行政规定的功能》，《法商研究》2006年第5期。在现代社会，仅将公共行政视为立法者意志之执行者的观念已经不合时宜，应当承认和关注行政机关执行宪法的职责。行政拘束力来源于行政权本身的权威性。第三，存在偶然立法时，应当提供证据支持

在美国，由于公告——评论程序耗费时间往往过长，以至于很多机关经常制定临时性最终规则(interim final rules)，从而以善意的理由豁免于美国《联邦行政程序法》的程序要求，[99]旨在更加快捷地制定规则和政策指导。(三)宪制使命：因宪法执行者角色而取得 部分行政规则制定权源于行政机关的宪制使命与宪法承诺。

通过考察可知，在我国，较早使用行政立法概念的文献中，行政立法是指行政领域的立法，[8]并不专指行政机关制定规则的现象。作为规范的提供机制，行政规则还存在时空效力和对人效力的问题。外部效力和内部效力的区分也颇为一厢情愿，毕竟现实中，大部分内部规则都有溢出效应，都有可能对外发生效力。[70]第三，法律授权规定了行政规则的边界。

因而行政规则的研究也应当回归以行政制规权为核心的学术脉络上来。换言之，行政规则可以通过宣示功能来改变人们的行为。法学研究的核心关切是行为背后权力的本质和合法性。[58]See Ralph F. Fuchs, supra note 40, at.84. [59]该说认为行政制规权源于宪法。

[88]毕竟，当法规范欠缺时，行政机关仍必须责无旁贷地为维持行政功能而制定行政规则以作为过渡法。按照行政宪制理论，行政机关制定各种形式的规则，实际上构筑起了约束和控制行政权的内部行政法。

从域外经验看，宪法或者宪法性法律的一般性授权并不构成对行政机关的充分授权。行政拘束力来源于行政权本身的权威性。

因此，行政规则制定权是一个体系性概念，并非部分中国学者所理解的行政规则制定权可以对应于中国的行政立法权。从本质上看，行政制规权是以规则制定为核心使命的行政权，包含解释权能、自治权能和建构权能。我国学界对于行政规则效力的研究虽然都有建设性，但既缺乏对行政制规权和行政规则本质的深入探讨，又缺乏关系视角的支撑，导致学者的观点要么过于迁就现实，要么过于笼统，无法为行政规则提供有效的效力规则。权力是公法的核心要素之一，也应该成为法学研究的核心关注点。这就导致受约束较少的文件，在现实中却发挥较大功能的反差。然而，现实中并不是所有规则都具有强制约束力，行政机关也无意使其具有强制约束力。

当法律沉默但社会又需要规制或者规则时，行政机关亦需要挺身而出，承担积极的责任以实现立法的目的。其次，在理论层面，学者们对行政机关制定规则的研究主要集中于现象的解释和制度的建构，即以行政行为理论为基础，从逻辑上将其归为抽象行政行为，这种研究缺乏对该类行为权力属性的关注，未能提取出统一的权力概念，更缺乏对其本质、来源等问题的探究。

[67] See Robert F. Fuquay, supra note21, at270. [68]参见前注[9]，王锴文。第二，基于法律授权而制定的行政规则，属于立法性规则，具有法律约束力，应当遵守立法性规则的程序。

[13]中国学者倾向于以美国《联邦行政程序法》为框架理解制规权，但其忽视了一个基本史实：在美国，行政机关行使规则制定权以及制定规则的现象要比《联邦行政程序法》早至少100年。[51]行政机关的宪法判断，会变成宪法框架和价值系统的一部分。

具体而言：第一，基于行政权固有权能而制定的行政规则，不具有法律效力，其合法性不以法律授权为前提，但不得与宪法、法律相违背，否则无效。从法学角度来看，规则制定权才是根，规则只是果。因为按照传统授权理论，被授权者的行为视同授权者，但行政规则的效力和权威性显然无法而且不应与法律一致。我国的行政立法大多属于职权性立法，而且仅限于部分主体，立法性规则是所有经法律授权的主体，依据相应的授权而制定的规则。

[5]在法院看来，该会议纪要虽然属于行政机关的内部会议文件，但实际上对被拆迁人的利益做了安排。行政制规权的建构性权能意味着司法对行政规则的建构性只能附条件尊重。

行政制规权的解释性权能主要体现在两个方面。[1]这种张力至少产生两种后果：其一，大量超越权限的创制性规则不得不存在，进而导致规则在法律上的效力与现实的效力不一致。

其一，行政规则填补立法空白、澄清立法内涵。笔者建议我国未来行政程序法也为立法性规则建立专门的程序。

宪法使命和责任反过来又赋予行政机关的规则制定权更高的合法性和权威性。在日本，被授权具有行政立法权限的行政机关，还可以向其它行政机关授予部分行政立法的权限。[55]See Bertrall L. Ross, supra note 30，at243. [56]See Ralph F. Fuchs, supra note 40, at90. [57]该说认为，法律是行政规则的权威和合法性的唯一来源。[66]参见前注[29]，卡尔·施密特书，第188页。

行政制规权解释权能之核心使命是发现法律中的法，主要是从法律中发现可以适用的原则、规则和标准等。行政系统从成立之初便开始通过规则制定建构内部的行政秩序，包括但不限于以下内容：建立程序性规则以确立机关内部的职能分工、办事流程和工作方式等约束行政机关的运行秩序。

行政制规权存在的客观目的是为了制定各种行政规则以执行法律、制定政策或者在特殊情况下创立法治秩序。总体而言，解释性规则并没有法律效力，只是行政机关为了执行法律而进行的规则建构。

当然，大陆法系国家逐步开始承认再授权的效力。第四，按照统治利益理论，只要权力者拥有合法的统治利益，便可以在统治利益内行动。